面對經濟下行壓力加大，適時研究推出增量政策工具成為各方共識。專家認為，在落實新一輪稅費支持政策的基礎上，當前實施積極的財政政策可考慮動用儲備政策工具，比如，近期被討論較多的特別國債，其可用于全面加強基建、抗擊疫情、助企紓困、保障民生、恢復消費等方面。

財政政策加碼有必要

當前，穩的要求更顯迫切。在專家看來，積極財政政策正在加力加速，但仍有進一步加碼的必要性。而考慮到財政減收與增支并行，收支平衡難度加大，可能需動用增量工具加以平衡。

“一方面，3月以來經濟下行壓力增大，加之實施大規模留抵退稅政策、延長部分稅收優惠政策執行期限，財政收入增長料進一步放緩，同時土地市場繼續調整，地方政府實際可支配財力受限。另一方面，抗疫和紓困支出規模上升，地方政府尤其是基層政府的收支平衡壓力較大。”粵開證券首席經濟學家羅志恒在接受中國證券報記者采訪時說。

中泰證券首席固收分析師周岳認為，為實現全年經濟社會發展預期目標，下半年的“擔子”會更重，需保持一定的財政支出和基建投資強度。由于今年財政發力節奏前置，同時受土地市場調整、疫情沖擊、減稅降費等因素影響，地方政府財政收支平衡難度加大，需要有效手段補充地方財力，保證支出強度。

數據顯示，一季度，全國政府性基金預算收入13842億元，同比下降25.6%，與預算報告設定的全年增長0.6%的目標相比存在較大差距。一季度，雖然全國一般公共預算收入實現了8.6%的增長，但從3月開始出現增速下滑勢頭。

專家熱議增發特別國債

在財政面臨減收增支的情況下，專家認為，除上繳國企結存利潤、調入結轉結余資金外，可考慮通過增發特別國債、調增預算赤字等方式擴大財力空間。

“我國在特定歷史時期為滿足特定目的發行過三類特別類型債券，起到積極作用。相比直接提高預算赤字率，發行特別國債的方式更加靈活，且在2020年已有先例，在當前疫情反復的背景下，操作性可能更強。”周岳說。

國盛證券首席經濟學家熊園表示，今年有約9500億元特別國債到期，加上常態化防疫支出增加、土地財政收入下降，年內發行特別國債的必要性上升，在操作上完全可行。

“如果增發特別國債，預計會達到萬億元規模。”華泰證券首席固收分析師張繼強認為，可從保持GDP增速和預算收入兩個目標推測增發特別國債規模：從對沖疫情造成的GDP損失來看，應增發特別國債不少于6000億元，還需為應對不確定性留出一定冗余；從財力缺口來看，預計全年財政收入可能低于預算目標1萬億元以上。

羅志恒建議，應盡快發行2萬億元特別國債。他測算，全年基建投資增速要達到10%，需投入增量財政資金2.4萬億元。

可主要用于提振基建

機構推測，今年若增發特別國債，可能主要用于提振基建投資。此外，在抗疫紓困、保障民生等領域，特別國債也大有可為。

羅志恒認為，可考慮增發特別國債，專項用于支持基建、抗疫紓困、發放補貼三大任務，維護經濟社會穩定。預計基建、抗疫、保民生三項將新增財政支出3.7萬億元。其中，抗疫、保民生支出更顯剛性，涉及資金1.36萬億元。中信證券首席經濟學家明明認為，特別國債資金可重點用于支持基建，以發揮基建拉動投資、穩定經濟增長的關鍵作用。

關于發行方式，明明表示，可采取定向與公開發行相結合的方式。其中，對于今年到期的特別國債，可繼續以定向發行為主，新增特別國債可考慮以公開方式或面向商業銀行發行。

在羅志恒看來，特別國債的發行需要貨幣政策予以配合。“參考特別國債發行歷史，除公開發行方式外，可考慮向國有商業銀行分期定向發行，央行通過降準釋放流動性給予配合，商業銀行可通過抵押特別國債向央行再貸款。”他說。